Yazar: Sürdürülebilir Ekonomi ve Finans Araştırmaları Derneği (SEFİA) Direktörü Bengisu Özenç
Paris Anlaşması’nın beşinci yılı pandemi koşullarında geride kalmış, pandeminin getirdiği ağır ekonomik bunalım hala atlatılamamış olsa da iklim değişikliği gündemi popülerliğini kaybetmemiş görünüyor. Burada en büyük pay 2019 Aralık ayında Avrupa Birliği (AB) Komisyonu’nun açıkladığı Yeşil Mutabakat çerçevesi ve bu çerçevede ele alınmış olan Avrupa’nın 2050 itibarıyla karbon nötr ilk kıta olma hedefi.
Yeşil Mutabakat ile AB, Paris Anlaşması çerçevesinde 2015 yılında beyan ettiği “emisyonlarını 2030 itibarıyla 1990 seviyesinin yüzde 45 altına indirme” hedefini iyileştirmiş, 2030 itibarıyla yüzde 55 azaltım sağlayacağını beyan etmişti.
Yeşil Mutabakat çerçevesi ve onun mevzuat ayağını oluşturan “Fit for 55” (55’e uyum) paketi, AB’nin söz konusu hedefe erişmek üzere izleyeceği patikayı tüm ekonomiyi yatay kesen bir yaklaşımla ele alan bir bütünü temsil ediyor. Bu bütün, Birlik üyeleri için sürdürülebilir tarımdan döngüsel ekonomiye, sürdürülebilir ve yeşil ulaştırma ve enerji arzından biyoçeşitliliğin ve ekosistemin korunmasına kadar pek çok alanı kapsayan bir dönüşüm paketini ifade ediyor.
Bu dönüşümün finansmanı ve muhtemel olumsuz etkileri azaltacak önlemleri içeren “adil dönüşüm” bileşeni de Mutabakat’ın temel bileşenleri arasında yer alıyor. Yürürlüğe konulacak mekanizmalara bakıldığında sıklıkla gündemimize gelen “Sınırda Karbon Uyarlama Mekanizması” (Carbon Border Adjustment Mechanism – CBAM) gibi Birlikle iktisadi ilişkiler içerisinde bulunan üçüncü ülkeleri de etkileyecek önlemlerin, bu dönüşümü Birlik sınırlarının da ötesine taşıyor.
Her ne kadar Türkiye açısından genelde Avrupa Yeşil Mutabakatı, özelde ise CBAM düşük karbonlu ekonomiye geçiş tartışmalarının gündemin ilk sıralarına gelmesine vesile olmuş olsa da AB’deki köklü politika değişikliğinin temelinde yatan “yüzyıl ortası itibarıyla net-sıfır emisyona[1] erişme” hedefi, giderek büyüyen küresel bir koalisyon haline gelmiş durumda.
Bugün net-sıfır hedefi almış ülkeler küresel ekonominin yüzde 68’ini, dünya nüfusunun yüzde 56’sını ve küresel sera gazı emisyonlarının yüzde 61’ini temsil ediyor. Bu genişleyen kapsam AB’nin CBAM mekanizmasına benzer şekilde, net-sıfır hedefi alan diğer ülkelerin de uluslararası ticarette, finansta ve yurtdışı yatırımlarında bir takım yeni kurallar uygulamaya koyma ihtimallerinin artması anlamına geliyor.
Küresel net-sıfır koalisyonu güçlenirken, henüz iddialı bir emisyon azaltım hedefi bulunmayan Türkiye gibi ülkeler açısından diğer ülkelerin aldıkları önlemlere karşı belirleyecekleri “reaktif” pozisyon önem kazanıyor.
Bilindiği gibi Türkiye, 2015 yılında Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi’ne sunmuş olduğu resmi emisyon azaltım hedefinde, her şeyin olağan halinde işlediğini varsayan baz patikaya göre emisyonlarını 2030 yılına kadar yüzde 21 civarında azaltacağını beyan etmişti. Halen Türkiye’nin resmi pozisyonunu ifade eden bu azaltım hedefi Türkiye’yi 1990 yılına göre iki katı daha yüksek bir emisyon seviyesine taşıyor ve maalesef küresel ısınmayı 1,50C’de sınırlandırma hedefiyle uyumlu bir görünüm sergilemiyor. Söz konusu iddiasız hedefin, onu destekleyecek bir politikalar bütünü ile çerçevelenmemiş olması da Türkiye’nin düşük karbonlu ekonomiye geçiş vizyonu eksikliği olarak önümüze çıkıyor.
Türkiye’nin bütüncül bir düşük karbonlu ekonomiye geçiş vizyonuna sahip olmaması, ulusal Yeşil Mutabakat yaklaşımını henüz ortaya koymamış olması, Avrupa Yeşil Mutabakatı karşısında olduğu gibi, iklim politikası çerçevesinde ortaya çıkan uluslararası düzenlemeler kaynaklı maliyeti/hasarı en aza indirmeye yönelik önlemler almak gibi kısıtlı bir alana Türkiye’yi mahkûm kılıyor.
Türkiye’nin AB Yeşil Mutabakatına cevaben başlattığı resmi çalışmalar, son bir buçuk yıldır Ticaret Bakanlığı koordinasyonunda yürütülüyor. İlgili bakanlıklardan oluşturulmuş bir çalışma grubu ve iş dünyası ile yapılan görüşmeler sonucunda “Yeşil Mutabakat Eylem Planı” bu çalışmaların en somut çıktısı olarak 16 Temmuz 2021 tarihinde önümüze geldi.
Dokuz ana alan altında sıralanmış olan 32 hedef ve 81 eylemden oluşan Plan aynı zamanda bir uygulama takvimini de sunuyor. Yeşil Mutabakat Eylem Planı Genelgesinde sunulduğu haliyle Eylem Planı’nı hazırlamış olan çalışma grubunun Plan’ın uygulanması sürecinde de çalışmalarına devam edecek ve ihtiyaç duyulması durumunda ihtisas çalışma grupları oluşturulabilecektir.
Eylem Planı genel itibarıyla değerlendirildiğinde bize, bakanlıklar nezdinde hali hazırda yürürlükte olan strateji ve eylem planlarının kapsamlı bir derlemesini sunmaktadır. Yenilenebilir enerji, döngüsel ekonomi, enerji verimliliği, sürdürülebilir tarım gibi Avrupa Yeşil Mutabakatının da alt başlıklarını oluşturan alanlarda mevcut stratejiler tanımlanırken, Mutabakatın çıkış noktası olan net-sıfır hedefi doğrultusunda alınmış olan kömürden çıkış planları ya da karbon yoğun ağır sanayinin dönüşümü gibi konularda oldukça eksik kalmıştır.
Özellikle sektörel yaklaşımlar tarafından incelendiğinde “tekstil ve deri sektörlerinde döngüsel ekonominin geliştirilmesi” gibi detaylı bir hedef tanımlanırken, CBAM’in devreye alınmasında önceliklendirilmiş olan ve Türkiye’nin AB ile yoğun ticari ilişki içinde bulunduğu çimento, demir-çelik, alüminyum, gübre gibi sektörlere değinilmemiş olduğu göze çarpmaktadır. Bu durum da Eylem Planı’nın sektörel derinliğinin Avrupa Yeşil Mutabakatına henüz cevap verebilecek nitelikte olmadığını göstermektedir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığının sorumluluğunda enerji ve kaynak yoğun sektörler üzerindeki CBAM etkilerinin farklı senaryolar altında değerlendirilerek 2022 yılı ikinci çeyreğine kadar bir eylem seti önerisinin hazırlanması; 2022 dördüncü çeyrek sonuna kadar ise Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının sorumluluğunda CBAM kapsamında bulunan öncelikli sanayi sektörlerinde izlenecek sera gazı azaltım yol haritası ve faaliyetlerinin belirlenmesi gibi hedefler, müzakere süreçleri ile birlikte değerlendirildiğinde zaman alabilecek hedefler olup, eyleme geçilmesi geciktiği takdirde muhtemel CBAM maliyetleri açısından Türkiye’yi zor durumda bırakabilecektir.
Avrupa Yeşil Mutabakatının Türkiye gibi Birlik dışı ülkeler üzerinde direk etki yaratması beklenen mekanizması olan CBAM özelinde düşündüğümüzde, ticarete konu malların karbon içerikleri dikkate alınarak ithalat fiyatını belirlemeyi amaçlayan bu Mekanizmanın, diğer ülkelerde de ulusal bir karbon fiyatlandırma mekanizmasının kurulmasını neredeyse zorunlu kıldığı söylenebilir. CBAM ile, AB içinde faaliyet gösteren ithalatçının, ithal ettiği ürün içeriğindeki proses emisyonlarını (Kapsam 1) ve üretimde kullanılan elektrik girdisi kaynaklı emisyonları (Kapsam 2) kurulacak olan merkezi CBAM Otoritesine sunması ve belirtilen miktar emisyon karşılığı sertifikayı Avrupa Birliği Emisyon Ticaret Sisteminden (AB-ETS) güncel fiyatlar üzerinden satın alması bekleniyor. Emisyon beyanlarının doğrulanmasının ise CBAM Otoritesi tarafından akredite edilmiş kurumlar tarafından yapılması planlanıyor. İhracatçı ülkelerde AB ile benzer bir emisyon fiyatlandırma mekanizması (karbon vergisi ya da AB ile uyumlu yerel bir ETS) bulunması durumunda ihracatçının üründeki karbon içeriğinden kaynaklanan ek maliyetten muaf olması mümkün. Bu durum da ulusal ve bölgesel karbon piyasalarını kritik bir konuma getiriyor.
Uluslararası karbon piyasalarının küresel sera gazı emisyonlarının uygun maliyetli bir şekilde azaltılmasında kilit bir rol oynuyor olduğu iddiası, dünya çapında emisyon ticaret sistemlerinin sayısının da günden güne artmasına neden oluyor. AB-ETS’nin yanı sıra, ulusal veya yerel sistemler, Kanada, Çin, Japonya, Yeni Zelanda, Güney Kore, İsviçre ve Amerika Birleşik Devletleri gibi ülkelerde ya halihazırda işlemekte ya da geliştirme aşamasında. Dünya Bankası verilerine göre, 2020 yılı Kasım ayı itibariyle, tüm dünyada toplamda 64 karbon fiyatlandırma girişimi bulunuyor. 46 ulusal ve 35 yerel hükümet bu girişimler kapsamında yer alıyor. İlgili verilerde ayrıca bu girişimlerin 2020 yılı için, küresel sera gazı emisyonlarının yüzde 22,3’ünü temsil ettiği, toplamda 12 GtCO2e (milyar ton CO2 eşdeğer) emisyonu kapsadığı da hesaplanıyor. 2021 yılı itibariyle küresel emisyon ticareti kapsamına giren sektörlerin ülkelerdeki dağılımı ise aşağıdaki şekilde görülebilir.
Şekil: Emisyon ticareti kapsamına giren sektörler ve ülkeler
Kaynak: Emissions Trading Worldwide: ICAP Status Report 2021
Aslında CBAM maliyetlerinden kaçınmaya yönelik olarak Türkiye’nin izleyebileceği karbon fiyatlandırması sistemine ilişkin çalışmalar uzun yıllardır yürütülmekte. Dünya Bankası ile 2013 yılında başlanmış olan “Karbon Piyasalarına Hazırlık Ortaklığı – Türkiye Programı” kapsamında izleme, raporlama ve doğrulama mevzuatının uygulanması için çalışmalar yapılmış ve karbon fiyatlandırma mekanizmaları için gerekli hukuki altyapının hazırlığı tamamlanmış durumda. Söz konusu hazırlıkların uygulama aşamasına geçmesi Avrupa Yeşil Mutabakatı perspektifinden değerlendirildiğinde acil önemde. Güncel AB-ETS fiyatları ton başına 50 avro seviyesini aşarken, Türkiye’nin AB ihracatının tamamına uygulanacak 50 avroluk bir verginin maliyeti yıllık 1,8 milyar avro olarak hesaplanıyor.
Temmuz ayında açıklanan metinde önceliklendirilmiş beş üründe karşılaşılması muhtemel karbon maliyetinin ise yıllık 700 milyon avro seviyesinde olabileceği görülüyor. Buna karşılık Türkiye’nin AB ile uyumlu bir ETS mekanizmasını hayata geçirerek, söz konusu maliyetleri ulusal bir sistem içerisinde tutması ve dönüşümün finansmanında kullanılması olası bir alternatif. Eylem Planı’nda bu yönde bir hedefin bulunmaması ise önemli bir eksiklik olarak vurgulanabilr.
Avrupa Yeşil Mutabakatı, artan net-sıfır hedefleri, koronavirüs salgını sonrası yeşil ve dayanıklı toparlanma gündemleri yekpare bir küresel gündem olarak önümüzde duruyor. Bu yönde, bir an önce utangaç hedeflerden uzaklaşmak ve somut eylemlere geçmek gerekiyor. İddialı bir düşük karbonlu ekonomiye geçiş vizyonunu ortaya koymakta geciktiğimiz her an bizi, ticari-finansal partnerlerimizin alacağı kararlara karşı daha kırılgan hale getiriyor. Bu nedenle mevcut Eylem Planı’nın uygulama takviminde yer alan istişare süreçlerinin en yüksek katılımcılıkla yürütülmesi ve Planı hızla, daha iddialı hedeflere taşıyacak katkıların alınması gerekiyor.
[1] Net-sıfır emisyon kavramı insan kaynaklı sera gazı emisyonlarıyla, doğal ya da teknolojik yutak hacminin eşitlenmesi anlamına geliyor.
